西安市碑林区人民政府行政复议决定书——丰某

西安市碑林区人民政府行政复议决定书

申请人：丰某，男，汉族，身份证号：610XXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区友谊东路XXXXXX。

被申请人：西安市碑林区住房和城市建设局，住所地：陕西省西安市碑林区南院门27号。

法定代表人：张庆，该局局长。

申请人不服被申请人作出的《危险房屋治理通知书》，提出的行政复议申请，本机关已于2023年4月13日依法受理，现已审理终结。

申请人请求撤销被申请人于2023年4月6日作出的《危险房屋治理通知书》。

申请人称：申请人在陕西省西安市碑林区友谊东路XX幢XX单元XXXXX号拥有房屋，并在此居住生活，具有合法的不动产权证。2023年4月6日，被申请人在未经任何前置程序的情况下，作出案涉《危险房屋治理通知书》，认定申请人位于西安市碑林区友谊东路XX幢XX单元XXXXX号的房屋属于Dsu级危险房屋，并称根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条第一款第（四）项规定，告知申请人应立即整体拆除房屋并迁出。同日，陕西某地产置业有限公司亦作出《关于房屋安全性排查的结论告知书》，告知申请人必须搬离房屋并配合拆除房屋。申请人认为，被申请人作出的《危险房屋治理通知书》事实不清，程序违法，法律依据不足，具体理由如下：一、目前中国某某公司、陕西某地产置业有限公司作为民事主体，违法开展国有土地上房屋征收补偿事宜，被申请人作为国有土地上房屋征收部门本应依法查处制止，但其此时却试图以拆危促拆迁减损申请人的合法补偿利益，行政目的显属不当。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第五条第二款的规定，本案中，2021年12月31日，中国某某公司作出《XX住宅区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（XX函[2021]641号），决定对东起XX路、西至XX路、南起XX路、北至XX路的中国铁路某某公司XX住宅小区、XX住宅小区改造范围内的房屋进行征收。2022年1月、3月，陕西某地产置业有限公司分别针对住宅区内XX幢、XX幢楼发布《通告》及《房屋征收补偿方案》，告知由该公司具体实施本次房屋征收与补偿事宜。但截至目前，申请人未见到任何政府主管部门向申请人出示过关于XX住宅区改造方面的房屋征收决定，或发布征收公告、补偿安置方案等文件。申请人认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，仅有市、县级人民政府因公共利益的需要，方能实施征收，中国某某公司、陕西某地产置业有限公司为民事主体，不具有行政职能，也不具有房屋征收的主体资格。因对本次房屋征收合法性存疑，申请人一直未与中国某某公司、陕西某地产置业有限公司协商一致，至今仍未签订补偿协议。根据前述法律规定，被申请人西安市碑林区住房和城市建设局作为本行政区域内国有土地上房屋征收补偿实施部门与监督部门，具有履行查处违法征收房屋行为的法定职责。但其未对中国某某有限公司、陕西某地产置业有限公司的违法房屋征收行为不仅未予调查制止，在申请人房屋正在遭遇违法征收行为的情况下，被申请人涉嫌“协助”中国某某公司、陕西某地产置业有限公司试图以“拆危促拆迁”行为，刻意规避法定补偿程序，构成程序滥用，严重侵犯申请人的合法权益，行政目的显属不当。二、被申请人作出的《危险房屋治理通知书》没有事实依据、法律依据，程序严重违法。首先，申请人持有合法房屋产权证件，具有独立产权，是案涉房屋唯一合法所有权人。且申请人于2010年办理取得前述房屋产权证，房屋建设年代较新，所属地块地处本区乃至本市的核心区域，地理位置优越，周边教育、医疗、交通、商场等配套设施齐全完备，并不符合危房标准。其次，根据《城市危险房屋管理规定》第七条、《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条、第十一条第（二）项规定可知，危险房屋鉴定的申请主体应是房屋所有权人或者房屋实际使用人，其他主体无权擅自委托危险房屋鉴定。本案中，不存在房产行政管理部门通知申请人限期申请鉴定的情况存在，申请人也并未申请房屋安全鉴定，亦不清楚本次危险房屋鉴定申请主体情况，申请主体并不符合“房屋所有权人或房屋实际使用人”的主体要求，且房屋安全鉴定报告从未向申请人进行过送达，危险房屋的定性不具有合法性。因此被申请人未经法定程序、未对申请人房屋情况予以调查核实，仅凭涉案的《危险房屋治理通知书》不足以证明申请人房屋属于危险房屋，涉案具体行政行为事实依据不足。最后，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》的规定，实施行政处罚或行政强制之前，有关机关应履行下列法定程序，即查明违法事实、履行听证公告、听取当事人陈述申辩、催告当事人履行等程序。第一，目前，中国某某公司、陕西某地产置业有限公司作为民事主体，擅自实施国有土地上房屋征收行为明显违法，其对申请人房屋所在楼栋实施了大肆拆除破坏及违法施工行为，故而致使楼体损毁严重。针对此违法征收及施工行为，申请人已依法向主管政府部门提起查处申请，要求予以制止。因此，本次申请人所涉及的所谓“危房”情形，系因近期中国某某公司、陕西某地产置业有限公司实施的人为强拆行为导致的，并非申请人房屋自然老化形成危房，被申请人未对前述事实情况调查核实，以申请人房屋属于危房为由要求停止使用或拟进行强制拆除，明显侵犯了申请人的合法财产权益，其做出的危房认定通知事实依据严重不足；第二，被申请人从未保证申请人听证、陈述申辩的权利；第三，被申请人未履行催告义务，因此被申请人作出的《危险房屋治理通知书》事实认定不清，违反法定程序，系缺少法律依据的违法行为。综上所述，被申请人作出的《危险房屋治理通知书》事实认定不清，缺少法律依据，违反法定程序，行政目的不当，侵害了申请人的合法权益。为此，申请人依据《中华人民共和国行政复议法》之相关规定，特提起行政复议，请求依法、公正裁断，支持申请人复议请求。

被申请人称：一、被申请人依据申请人小区物业公司及太乙路街道办事处的险情报告依法履行行政职责，事实依据充分，未侵犯申请人的合法权益。经查，2023年3月29日，陕西某城市运营管理股份有限公司在日常巡查过程中发现位于XXX街XX栋多层出现楼梯外墙皮脱落掉块，墙体开裂等情况，建议对该楼进行房屋安全鉴定，遂向太乙路街道办事处提交《险情报告》，太乙路街道办事处在现场勘察后向被申请人提交《太乙路街道办事处关于辖区险情的报告》，报告中请被申请人对该险情进行协调处理以保证人民群众生命财产安全。2023年3月30日，被申请人为及时消除安全隐患请太乙路街道办事处督促加快对房屋进行安全鉴定，太乙路街道办事处根据被申请人的意见向产权责任方中国铁路西安局集团有限公司去函，督促其对该处房屋做好安全评估和安全鉴定。另经调查，陕西MOU 地产置业有限公司称申请人住宅小区的XX#、XX#多层住宅楼建设年代久远，各项基础设施落后，经单位研究决定实施“自我改造”，其因建设需要在申请人隔壁实施了房屋建设的深基坑施工行为，也发现了申请人房屋所在的整栋楼存在安全隐患，并根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第二十六条之规定，委托具有鉴定资质的第三方公司对该处建筑进行鉴定，鉴定结论为申请人房屋所在的整栋建筑物为Dsu级危房，建议可进行拆除处理。因此，被申请人据此开展的后续危房执法行为事实依据充分，被申请人亦未侵犯申请人的任何合法权益。二、被申请人所作《危险房屋治理通知书》系过程性行为，对申请人的权利义务不产生实质影响，不属于行政诉讼的受理范围，依法应予驳回。被申请人在上述情形下根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条第一款第（四）项以及第二款之规定向申请人作出了《危险房屋治理通知书》并依法送达，后续依法又分别送达了《危房拆除暨紧急避险决定书》《催告书》《执行决定书》，程序上完全符合法律规定，因此，《危险房屋治理通知书》是被申请人为作出《危房拆除暨紧急避险决定书》这一具体行政行为而实施的具有准备性质的一个过程性行为，并非法定意义上的具体行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款以及《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，申请人复议申请撤销的《危险房屋治理通知书》仅仅是被申请人为作出具体行政行为而作出的一个准备过程性文件，不是一个独立的具体行政行为，申请人无权就撤销该文书申请复议，依法应驳回其复议请求。综上所述，被申请人作出的《危险房屋治理通知书》是一种过程性法律文件，并非法定意义上一个独立的行政行为，其已被后续具体行政行为所涵盖，对其权利义务产生影响的法律文件应为《危房拆除暨紧急避险决定书》，而非《危险房屋治理通知书》。因此，被申请人请求复议机关根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款、第六十九条、以及《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，依法驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2023年3月29日，陕西某城市运营管理股份有限公司南郊前区项目部向太乙路街道办事处报送《险情报告》，载明：“近期，我公司对XX住宅区进行日常检查，发现位于XX街XX栋多层出现楼体外墙皮脱落掉块，墙体开裂等情况。经现场查勘，该楼体多处破损，地基下沉，内部管道挤压变形，楼顶女儿墙风化严重，多处外伸阳台楼板开裂，楼体存在严重的安全隐患。建议尽快对该楼进行房屋安全鉴定，采取相应措施，以保证人民群众生命财产安全。”。2023年3月29日，太乙路街道办事处向被申请人报送《太乙路街道办事处关于辖区险情的报告》，载明：“我街办收到陕西某城市运营管理股份有限公司的险情报告，位于XX街XX栋多层出现楼体外墙皮脱落掉块，墙体开裂等情况......”。2023年3月30日，太乙路街道办事处向中国某某公司发送《关于XX街XX栋房屋安全鉴定的函》，载明：“按照碑林区住房和城市建设局《关于XX街XX栋房屋安全鉴定函》的要求，贵单位XX街XX栋多层出现楼体外墙皮脱落掉块，墙体开裂地基下沉等情况存在严重的安全隐患。请贵单位按照......对该处房屋做好安全评估和安全鉴定，以确保住户的生命财产安全。”。同日，被申请人向太乙路街道办事处送达《关于督促XX街XX栋房屋安全鉴定的函》，载明：“你单位辖区XX街XX栋多层出现楼体外墙皮脱落掉块，墙体开裂地基下沉等情况存在严重的安全隐患。按照《西安市城市房屋使用安全管理条例》相关规定我局已发函至陕西某城市运营管理股份有限公司进行房屋安全鉴定消除房屋安全隐患。按照属地原则，请你单位督促其加快对小区受损建筑进行安全鉴定，采取相应措施，及时消除安全隐患。”。陕西某检测鉴定有限公司接受陕西某地产置业有限公司于2023年4月4日出具鉴定报告（报告编号：JG2023-00XX），鉴定报告载明：“工程名称：陕西省西安市XX家属区XX号楼，检验地点：陕西省西安市碑林区XX街XX住宅小区，检验日期：2023年03月31日，结论：依据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-2015、《建筑抗震鉴定标准》GB50023-2009等相关标准、规范，经对该建筑的现场检查、检测，计算及分析，得出结论如下：（1）该建筑的安全性鉴定评级结果为Dsu级，安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-2015对Asu级的要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施。（2）该建筑的整体抗震性能不符合《建筑抗震鉴定标准》GB50023-2009中B类建筑的要求。建议：根据现场检测情况，结合以上结构安全性及抗震鉴定结论，对该建筑物处理建议如下：该建筑安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-2015对Asu级的规定，严重影响整体承载，或考虑适修性很差，也可进行安全拆除处理。”。2023年4月6日，陕西某地产置业有限公司向申请人作出并送达碑排告字（2023）第BZW04号《关于房屋安全性排查的结论告知书》，告知的主要内容为：“您户位于西安市碑林区XX路XX幢XX单元XXXXX房屋所在整栋建筑物为Dsu级危房......”2023年4月6日，被申请人向申请人作出并送达碑建危治通字（2023）第BZW04号《危险房屋治理通知书》（下称“危房治理通知书”），该危房治理通知书的主要内容为“您户位于西安市碑林区XX路XX幢XX单元XXXXX房屋所在的整栋建筑物，已被鉴定为Dsu级危房。本机关根据 《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条的规定，特向您户通知如下：您户房屋所在的整栋建筑物已被第三方专业公司鉴定为Dsu级危房，且检测报告建议......。据此，本机关根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条第一款第（四）项......、以及第二款......之规定，特通知如下：请您户及房屋相关使用全部人员于2023年4月9日前迁出，避免因该幢Dsu 级危房造成公共安全事故和人身伤害。”。2023年4月7日，被申请人向申请人作出并送达碑建避决字（2023）第BZW04号《危房拆除暨紧急避险决定书》。2023年4月10日，被申请人向申请人作出并送达碑建催告字（2023）第BZW04号《催告书》。2023年4月11日，被申请人向申请人作出并送达碑建执决字（2023）第BZW04号《执行决定书》。

上述事实有申请人、被申请人提供的证据材料在卷佐证。

本机关认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项及第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”。本案中，被申请人作出的涉案《危房治理通知书》的主要内容是被申请人向申请人告知其居住房屋被鉴定为Dsu级危房，为避免造成公共安全事故和人身伤害，通知申请人迁出房屋。该通知书系被申请人为作出后续《危房避险决定书》而实施的准备性行为，未影响行政相对人权益的非终结性行政行为，系过程性行政行为，涉案《危房治理通知书》已被后续《危房避险决定书》所涵盖，并未给申请人设定权利、加重义务，对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围，不具有独立性和可复议性。申请人可就涉案《危房治理通知书》向被申请人提出异议，被申请人可根据实际情况进行修正。申请人也可就被申请人后续作出的《危房避险决定书》申请行政复议或提起诉讼，但申请人单独就涉案《危房治理通知书》向本机关申请行政复议，该申请不符合法定受理条件。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

如对本决定不服，可以在收到本决定书之日起15日内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。

二〇二三年五月十二日

法律依据：

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第四十八条 有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：

（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；

（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。

上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。